美国当选总统乔·拜登已经启动了政府交接工作，并组建内阁。

拜登上任后将面临许多紧迫的国内事项，包括持续的新冠肺炎疫情、受损的医保制度、严峻的经济问题、撕裂社会的种族问题和引发争议的移民问题等。

而在聚焦美国国内问题的同时，拜登也在摩拳擦掌，希望向全世界表明“美国回来了”。

他要修复美国受损的国际地位和形象，修补伤痕累累的盟友体系，将特朗普政府带给国际社会的阴霾一扫而空。

现在，拜登政府政策的形成才刚刚开始，我们从其既往主张、过渡团队的公开表述、公布的内阁名单，可以一窥其外交政策的雏形。

文 | 王锦 中国现代国际关系研究院美国所副研究员

1

开门三件事

拜登本人一直是外交政策界的行家里手。

自1975年以来，拜登一直是参议院外交关系委员会成员，并于2001年到2003年，及2007年到2009年担任该委员会主席。他在参议院外委会期间走访世界各地，不仅与很多外国领导人，而且与他们的副手、高级助理，甚至很多反对派领导人建立了熟悉的关系。他参与解决过军备控制、核不扩散、北约扩展等全球重大问题。

2007年1月24日，美国国会参议院对外关系委员会主席、民主党参议员拜登（中）在参议院对外关系委员会的会议上发言。

舆论普遍认为，拜登在参议员外委会任职期间最突出的“成就”，是在上世纪90年代科索沃战争中，扮演了克林顿政府轰炸科索沃的幕后推手之一。

拜登的外交主张与民主党的传统外交路线相契合，比如他坚定倡导全球防治艾滋病行动计划，支持自由贸易协定，关注气候变化，关注国际组织和规制。他对非洲事务尤为关心，抨击南非的种族隔离制度。

就任总统后，他要恢复美国“有尊严的领导地位”。他认为特朗普反复无常的政策和未能坚持基本的民主原则，使美国让出了在世界上的领导地位。对他的新政府而言，最重要的是以身作则，再次将美国置于首位，领导世界应对最紧迫的全球挑战，促进美国的安全、繁荣，彰显美式价值观。

为此，美国先要苦练内功，就是增强美国的软实力和硬实力。拜登急于治愈美国，结束社会分裂，尊重法治，让美国继续当“民主的典范”，从而具有“可传播到国外的有效软实力”。他想要在一些问题上达成两党共识，如投资未来的项目，即基础设施、教育、能源、先进科学技术、人工智能、5G等。

而在此基础上，如何恢复美国“有尊严的领导地位”？

最重要的是做三件事：

一是要把“民主国家”团结起来。

为此，拜登过渡团队宣布，在其任职的第一年，拜登要把世界上的“民主国家”聚集在一起，主办一次“全球民主首脑会议”，以“真诚地应对正在倒退的国家的挑战”，制定共同的议程来维护“共同的价值观”。

这次会议将包括三大议程：打击腐败、反对“独裁主义”和促进人权。

会议不仅要邀请主要“民主国家”的政府，还要邀请来自世界各地的民间社会组织、技术公司和社交媒体巨头及其他私营部门，以便让这些组织和企业认识到它们“在维护开放、民主社会和保护言论自由方面的责任和巨大利益”。科技公司应该做出承诺，确保它们的算法和平台不会授权给监控国家，助长中国和其他地方的“压制”。

“全球民主首脑会议”将是拜登政府巩固“民主联盟”的第一步，也是恢复美国“道德领导力”的第一步，让其他国家再次有理由信任和尊重美国总统的话，重新向世界宣布“美国回来了”。

二是要重返国际组织和国际协定。

拜登表示，他要领导世界应对最紧迫的全球挑战。从气候变化到核扩散，从“大国侵略”到跨国“恐怖主义”，从网络战到大规模移民，这些挑战没有一个国家能够独自应对。因此，拜登政府要重新倡导多边主义，依靠国际组织和国际协定继续领导世界。

11月19日，拜登在记者会上表示，在他就任美国总统的第一天，美国将重新加入世界卫生组织（WHO）和《巴黎协定》。

他表示，虽然世卫组织在新冠肺炎疫情早期“表现不好”，但美国需要与包括中国在内的其他国家合作，设法解决当前的疫情和阻止未来的疫情。同时，所有国家都必须团结一致努力应对气候变化，所以美国要重返《巴黎协定》，在气候变化国际合作方面起领导作用。

但也应该看到，拜登要重返多边主义，并不意味着美国重回奥巴马时代，就是在做交易的思路中做出让步和妥协。经过特朗普4年的外交政策调整，“美国优先”已深深地刻进了美国外交政策，拜登不可能走回头路，而中美力量对比也发生了变化，拜登不会为了国际事务而给中国开绿灯。

因此，拜登对待国际组织，“重塑”将多于“重返”。

以世贸组织为例，在特朗普时代，该组织几乎被边缘化。过去两年，在美国阻挠下，世贸组织的上诉机制瘫痪，经费骤降，总干事提前离任，改革进程停滞。拜登上台后，美国虽然可能会支持尼日利亚前财长伊维拉担任总干事，但将推动世贸组织改革和重建上诉机构，以通过该组织联合其他国家，向中国施加多边压力，满足美国在知识产权、补贴、劳动和环境法规等领域的诉求。

在对待“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）问题上，拜登政府并不是要简单重返TPP，而是要重新谈判TPP协议。如果得不到国内足够的政治支持，拜登很可能会另起炉灶，寻求新的机制，如拟议中的D10（G7加澳大利亚、日本和韩国），或者将印度和其他国家也囊括其中，以应对中国与14个亚太国家签署的全球最大自贸协定“区域全面经济伙伴关系协定”（RCEP）。

三是继续保持军事优势，重建国际军控机制。

拜登过渡团队在其网站上宣称，拜登将毫不犹豫地保护美国人民，并在必要时使用武力。拜登政府将进行必要的投资，确保美国拥有世界上最强大的军队，迎接全球挑战，而且使用武力应该是美国最后的手段，而不是第一手段。

为此，拜登要结束阿富汗和中东战争，把绝大多数的驻阿富汗美军撤回，并结束对沙特领导的也门战争的支持，将美军在中东的任务集中在打击“基地”组织和“伊斯兰国”上。

伊核和朝核问题是拜登政府亟待要处理的问题。2015年伊朗与六大国签署的伊核协议是奥巴马—拜登政府花费了巨大心血的外交成果。拜登认为该协议阻止了伊朗获得核武器，特朗普政府的退出使得伊朗重启核计划，并且变得更具挑衅性，将该地区带到灾难性战争的风口浪尖。如果伊朗恢复遵守协议，拜登将重新签署伊核协议，与包括中俄在内的其他五大国合作加强和扩大协议，同时反击伊朗所谓的“其他破坏稳定的活动”。

在朝核问题上，与特朗普喜欢三番五次地与金正恩私人会晤不同，拜登更希望授权一名谈判代表，与美国的盟友及包括中国在内的其他国家，推进与朝鲜的多边谈判，以实现朝鲜半岛“无核化”。

此外，拜登还将延长即将于2021年2月到期的《新削减战略武器条约》，以寻求美俄之间的战略稳定，建立新的军控机制。

2

拉拢小伙伴

建立“民主国家同盟”，这是一个早在小布什政府第二任期民主党人士在“普林斯顿报告”中就提出的建议。

奥巴马政府时期，美国虽然在巩固盟友体系，但并未明确指向“民主国家同盟”理念。随着中国力量的崛起，拜登政府终于为统领该理念而创造了一个“共同目标”，一个可以再次将美国与盟友紧密捆绑的共同假想敌。

拜登（左）和奥巴马。

美国已为践行该理念做好了准备。

近日，美国参议院外委会共和党人领衔撰写了一份名为《美国与欧洲：跨大西洋合作应对中国问题具体计划》的战略报告。该报告从七个方面分析美欧必须共同合作应对的中国议题，包括政治及文化的渗透、在国际组织的影响力、贸易及投资的不平等行为、科技竞争、海外商业活动、在非洲及印太地区的势力扩张等。

自特朗普2017年入主白宫以来，跨大西洋联盟跌至冰点。在拜登政府时期，美欧可以再次牵起合作之手，共同应对中国这个“系统性竞争对手”。

欧洲议会外交事务委员会主席麦克埃里斯特表示，为了应对中国，美欧即使在意见冲突的情况下，可能也必须先搁置分歧，联手合作，捍卫“共同的价值观”。

欧盟外交与安全政策高级代表博雷利则毫不掩饰地表示，欧盟欢迎“有机会再次与一位不把我们视为‘敌人’或认为欧盟‘故意利用美国’的美国总统合作”。

2019年7月，拜登在阐述其外交政策时，曾明确表示：“迎接挑战的最有效方式就是建立一个由朋友和伙伴组成的统一战线来对抗中国。”他希望，美国和西方“民主国家”能团结起来共建全球经济，形成更大的力量抗衡中国，也让美国获得更大的力量来设立新规则。

为此，拜登政府将致力于重建与盟友，尤其是欧盟的信任。美国将以“制衡中国”这一目标为统领，团结各个盟友和伙伴，不仅是欧盟，还有澳大利亚、加拿大、印度、日本、东南亚国家、新西兰和其他“理念相同的国家”。

拜登要恢复美国的历史伙伴关系，如重新强调北约的重要性，以应对传统和非传统挑战；要重塑一些伙伴关系，如整合美国在拉丁美洲和非洲的朋友；将利用美国在2021年主办下一届美洲首脑会议的时机，重建西半球伙伴关系；还将重申美国对非洲大陆民主体制的承诺，采取措施促进非洲的经济增长、贸易和投资。

3

气候变化真的很重要

如果要评出特朗普和拜登分歧最大的外交领域，那一定非“气候变化”莫属。

特朗普认为气候变化是一个伪命题，力推传统制造业和化石能源，完全不给气候变化和新能源任何政策上的机会，还悍然退出《巴黎协定》。

而拜登在其过渡网站上列出了将面对的四大首要议题：新冠病毒、经济复苏、种族平等和气候变化。他将气候变化的重要性提到前所未有的高度，还任命前国务卿约翰·克里担任气候变化问题总统特别代表。

在拜登看来，气候变化是一个内外联动的议题，既能带动美国经济复苏，又能让美国继续独占新科技鳌头，领导未来的气候变化合作，牢牢把握国际规则制定权。

拜登希望领导清洁经济革命，为美国创造1000万个新工作岗位，并通过投资研发来刺激清洁能源。

他有一个雄心勃勃的计划——让美国成为100%的清洁能源经济，到2050年实现净零排放。

他还有一个更大的全球计划——团结全世界解决“生存性气候危机”。拜登宣称上任第一天就重新加入《巴黎协定》，并会在执政的第一个100天里召开一次全球气候首脑会议，邀请世界主要碳排放国家的领导人参加，说服他们在已做出的承诺之外，做出更多的国家承诺。

在拜登气候雄心的背后，事实上隐藏着美国的私心——不仅要抢占未来经济的高地，还在确保“其他国家不在经济上削弱美国”。美国要向“世界上最大的碳排放国”中国施压，要求中国停止对煤炭出口的补贴、停止“一带一路”倡议资助的化石能源项目。

4

更重视与中国的科技竞争

相对而言，拜登与特朗普在对华政策上的分歧没有其他问题那么大。拜登将延续特朗普对华强硬的态势，以遏制中国为目标，这一点是毋庸置疑的。

然而，拜登还是会展现出一些与特朗普的不同。在措辞上，民主党更倾向于把中国视为“战略竞争对手”，而非“全面对抗的敌人”，以便为可能的多边合作留出空间。

一是更强调多边联合而不是单边应对。

拜登更喜欢依靠多边机制，构建“统一战线”来应对中国。他在最后一场总统大选辩论中表示，将会联合盟友促使中国遵守国际规则。

二是更强调与中国的科技竞争。

相比于共和党政府，民主党政府与科技界的关系更近。在科技问题上，拜登阵营表示不能让中国压过美国，因而会确认美国保持研发的领先地位，不致落后中国，包括人工智能、清洁能源、5G、高铁等，一方面加大国内研发投资，另一方面加大多边合作。

三是改变中美经贸关系的侧重点。

美国企业研究所学者史剑道认为，在特朗普政府时期，旷日持久的中美贸易谈判或将在拜登政府时期被改变，因为“拜登政府不会有更多与中国的贸易谈判”。

一般而言，民主党还是赞成自由贸易的，就是在普通贸易上让双方得利。对特朗普加征的很多关税，如劳动密集型产品的关税，拜登可能不那么感兴趣。

与对华高科技竞争紧密相连，拜登政府肯定会保留对高科技产品的禁运，这方面甚至会比特朗普有过之而无不及。他会继续加强对军工和高技术产业的封锁，甚至还会与人权挂钩。拜登政府商务部的首要任务是落实2018年的《出口管制改革法》，收紧在关键技术上的对华出口管制。

此外，台湾问题在中美关系中的地位可能还会提高。拜登政府的重要外交顾问人选拉特纳8月在保尔森基金会的视频会议中表示，台湾将是拜登政府中位于“顶端”的议题，而且是越来越有分量的议题，美需重新思考美台关系如何发展。

拜登本人对台湾议题也有相当了解，是1979年《与台湾关系法》在参议院外委会通过时的原始表决者之一，对该法有深刻理解。2001年，他曾在《华盛顿邮报》发表文章，批评小布什政府对台战略的模糊立场，表示美国将确认对保持台湾自主的承诺。美国前在台理事会主席卜睿哲表示，拜登和他的顾问非常重视台湾的“民主制度”，所以台湾的朋友要对拜登“有信心”。

无论如何，拜登上台后，中美关系都不可能重新回到特朗普之前那种接触状态。