《未成年人保护法》大修

发于2019.11.4总第922期《中国新闻周刊》

10月26日，十三届全国人大常委会第十四次会议举行分组会议，审议未成年人保护法修订草案。这是继2006年和2012年之后，《未成年人保护法》的第三次“大修”。

本次提请审议的修订草案，新增网络保护和政府保护两章，条文从七十二条增至一百三十条，“扩容”近一倍。

当前，未成年人保护工作面临的问题复杂多样。其中，比较突出的问题主要有监护人监护不力情况严重甚至存在监护侵害现象；校园安全和学生欺凌问题频发；密切接触未成年人行业的从业人员性侵害、暴力虐待未成年人问题时有发生；未成年人沉迷网络特别是网络游戏问题触目惊心。

修订草案对这些问题均作出积极回应。多位受访专家表示，此次修法既是回应社会关切，也是一次“打补丁”。

“没有牙齿的保护条例”

1991年通过的《未成年人保护法》，由于条款过于抽象笼统，至今仍是一部“宣言书式”的法律，即只是倡导式的条款，并不具有法则的功能。这使得实践中司法机关很难引用，其操作性弱的问题一直没有解决，被称为“没有牙齿的保护条例”。

有学者梳理1992年1月到2015年1月间，法院适用《未成年人保护法》的所有案例发现，23 年的时间里，法院在审理案件时适用《未成年人保护法》的条款比例极低。

从1991年到2006年的15年间，法院审理案件时仅适用三分之一左右的法条；而 2006 年《未成年人保护法》修订后，法条总数量增加，导致适用比例更低。对比2007年才颁布实施的《物权法》，《物权法》二百四十七条法条，截至2015年9月1日，在法院适用物权法审理案件时，仅有 八 个条款未适用。

“没有少年的基本法，没有少年特殊的刑事司法刑事法。缺乏实体法，缺乏程序法，更缺乏执行法。”中国政法大学犯罪学研究所所长王顺安曾用“两个没有，三个缺乏”道出了中国少年法律制度的现状。

控制青少年犯罪是制定《未成年人保护法》的原动力，其潜在逻辑正是基于未成年犯罪是因为他们没有得到有效保护。这使得《未成年保护法》在起草到修订过程中，内容的规定呈现两种极端，一是没有边界，凡是与未成年人有关的内容均规定在或者希望规定在该法中；二是具有补丁式、应激性立法的特点，看重的是如何将批评最多、关注最多或者领导关注的问题纳入其中。

这导致《未成年保护法》虽经过立法过程中的数重博弈，却仍无法摆脱“倡导性”立法的窠臼。

另一方面，中国未成年人保护未形成整体性、独立性的立法体系，专门立法少而且立法层次低。目前，在涉及未成年人保护的大约 42 部法律中，专门性法律 4 部，设专章的法律 2 部，而在法律位阶上，《未成年人保护法》位置尴尬。例如《未成年人保护法》与《刑事诉讼法》有交叠之处，普通法律《未成年人保护法》的效力低于《刑事诉讼法》，不得违背《刑事诉讼法》的原则。

有学者建议提升《未成年保护法》的法律位阶，从普通法上升为基本法，使其成为“儿童宪法”。北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华认为，这是希望从立法层面给予《未成年保护法》更大的重视。

中国政法大学教授，青少年犯罪与少年司法研究中心主任皮艺军认为，未成年人保护在立法上需“另起炉灶”，建立独立的少年司法体系。皮艺军告诉《中国新闻周刊》，儿童世界跟成人世界是不匹配的，未成年人群体需要有独立的理念、独立的原则、独立的程序和独立的实体法来处理，而用成人理念去指导少年法，就没有办法做到特殊保护。

“打补丁”

近年来屡屡发生的性侵、虐待儿童事件，以及校园欺凌问题成为社会关注的新热点。

此次修法明显带有应急“打补丁”的色彩。相比上次的修订，此次“大修”更加注重“精细度”，增加可操作性。

此次草案首次定义了“学生欺凌”，并明确校方责任，增加了防控与处置措施。规定学校应建立学生欺凌防控制度；学校应当配合有关部门，根据欺凌行为性质和严重程度，依法对实施欺凌行为的未成年学生予以教育、矫治或者处罚。

草案还增加密切接触未成年人行业的从业查询及禁止制度。录用有性侵未成年人前科者，用人单位或被停产停业，并处罚金。

草案特别解释了密切接触未成年人行业包括：中小学校、幼儿园、校外教育培训机构、儿童福利机构、午晚托班、暑托班、夏令营等机构。

此外，针对侵害未成年人犯罪案件尤其是涉及性侵案件，往往隐蔽性强，发现难、报告难、干预难、追责难的特点，草案还增设强制报告制度，明确了国家公职人员以及密切接触未成年人行业的各类组织及其从业人员的报告义务。这意味着不履行报告义务，将被追究法律责任。

据统计，中国未成年人网民数量达1.69亿人，互联网普及率达93.7%。但令人担忧的是，高达30.3%的未成年人曾在上网过程中接触过暴力、赌博、吸毒、色情等违法信息，15.6%的未成年人曾遭遇网络暴力。

此次修订草案新增了“网络保护”专章。草案规定，网络产品和服务提供者应当避免提供可能诱导未成年人沉迷的内容。网络产品和服务提供者应当设置相应的时间管理、权限管理、消费管理等功能，为父母或者其他监护人预防和干预未成年人沉迷网络提供便利。

草案明确，对未成年人使用网络游戏实行时间管理，具体办法由国务院规定。网络游戏服务提供者应当按照国家有关规定和标准，对游戏产品进行分类，作出提示，并采取技术措施，不得让未成年人接触不适宜其接触的游戏或者游戏功能。

中国政法大学副教授苑宁宁表示，草案回应近年来社会普遍关注的未成年人网络成瘾、网游沉迷等问题，作出制度性设计。按照国家有关规定和标准对网络游戏产品进行分类，有利于促进我国未成年人网络信息分类管理制度的形成。

国家兜底

此次修订草案增设的“政府保护”专章，更像是政府“兜底”保护，并对未成年人的国家监护制度做了进一步明确。

在“政府保护”专章中，拟确立国家亲权责任，明确在未成年人的监护人不能履行监护职责时，如死亡、吸毒、或有性侵犯罪史等情况下，将由政府“兜底”。

草案还规定了，应当由国家进行临时监护的若干规则。此外，草案针对农村留守儿童等群体的监护缺失问题，完善了委托照护制度；细化中止和撤销监护人资格制度。

北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华表示，上次2012年修法，争议最大的一个内容就是是否要增加政府保护一章。现在的《未成年人保护法》版本是把政府保护的内容融合在社会保护的章节当中。佟丽华认为，政府和社会是完全不同的主体，政府保护和社会保护是完全不一样的，把政府保护写在社会保护当中，其实没有能够凸显政府在未成年人保护当中的责任，另外职责也不清楚。

中国现行监护制度采取“亲权为主、公权为辅”的设计，但民法通则缺乏明确具体的监护变更规定，难以实施监护权变更和有效的国家监护，司法实践中也极少出现监护权强制变更的判例。

对此，有学者建议，应推动建立未成年人家庭监护监督干预制度、监护权强制变更制度和国家监护制度。邻里、社区应当对家庭监护情况进行动态监督，发现有父母不履行法定监护义务或虐待未成年人时，必须及时向政府职能部门报告。有关部门介入、干预后，父母仍拒不改正，法院应撤销、变更其监护权。

而如何确立家庭监护权与公权的边界，则是一道难题。

佟丽华认为，《未成年人保护法》实施执行状况如何，谁来监督落实法律的实施，其最核心的问题就在于它的综合协调机制。佟丽华告诉《中国新闻周刊》，当前的草案当中，只是在政府保护当中提出政府要设立未成年保护的协调机制，从整个法律的角度来说是远远不够的。

在佟丽华看来，监督落实法律的实施，不能是所有的公民、所有的组织，其结果就是“所有的人负责，就是没人负责”。他还建议设立国家未成年人保护委员会。

其实早在《未成年人保护法》制定初期，关于政府在未成年人保护中的角色与地位，特别是关于是否应当设置专门的未成年人保护机构问题就是一个争议的焦点。尽管设置专门“未保”机构的呼声很大，但由于对这一问题的讨论涉及政府编制与经费等敏感问题，一直难有进展。由于没有执法主体，《未成年人保护法》在未成年人保护中所发挥的作用大打折扣，强制性差也是启动此次修订工作的重要原因之一。

佟丽华认为，国家未成年人保护委员会“难产”，阻力不应该是来自行政编制。在佟丽华看来，此类机构是一个综合的协调机制，并不一定涉及多少编制。佟丽华认为，委员会办公室可以设在授权的部门，而理想的模式则是专门的“未保”机构，可以协调家庭、学校、社会、网络保护、司法保护等诸多方面。

低龄化犯罪难题

近日，大连13岁男孩杀害10岁女童事件，使得公众的目光再次聚焦到低龄化犯罪问题上来。

据统计，未成年第一次犯罪的年龄不断降低，7~13岁年龄段就开始第一次犯罪的比例已经提高到未成年犯罪总数的9.8%。有学者以重庆为例，重庆自20世纪90年代开始，不满14岁的未成年人作案人数一直呈上升趋势，目前已经占到18岁以下犯罪人员总数的17.7%。

10月26日，十三届全国人大常委会第十四次会议同时对预防未成年人犯罪法修订草案进行了分组审议。北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华告诉《中国新闻周刊》，低龄化犯罪涉及犯罪预防的问题，正是这次《预防未成年人犯罪法》修订的核心问题。

在分组审议中，多名委员提及未成年人的严重暴力事件。委员郑功成说，“未成年人杀人案，它发出了一个错误信号，就是未成年人杀人放火都没关系，这个导向非常可怕。”郑功成委员表示，如果没有刑事责任和刑法处置，不足以震慑。对未成年人不光是预防犯罪的问题，还要有惩治犯罪的内容。

委员殷方龙建议降低刑事责任年龄，并设立未成年人重罪审判特别法庭，统一审理情节特别恶劣、民愤极大的未成年人重罪个案。北京师范大学刑事法律科学研究院副院长宋英辉曾指出，“光靠降低刑事责任年龄，不仅不能有效控制犯罪，还可能制造出更多严重犯罪行为，应该探索更加适用未成年群体的方法”。

分组审议会上，另一个争论的焦点则是收容教养的去留问题。

我国《刑法》第17条第4款及现行《预防未成年人犯罪法》第38条均规定：因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教；在必要的时候，也可以由政府收容教养。然而何为“必要的时候”，法条并未做出具体规定，在实际执行中往往由公安机关自行把握。

事实上，中国基层司法资源相当紧张，各级法院、检察院和公安局也没有将预防未成年人犯罪纳入其职权范围，或者指派专人负责对未成年人不良行为的矫正。

处置上的不确定性，暴露的是对未成年人犯罪的矫正、惩戒体系与法律体系衔接存在模糊地带，也使得教养制度逐渐由不可操作转变为不操作、名存实亡。

据报道，本次提交审议的预防未成年人犯罪法修订草案，对原先的第38条作了删除。此次修订草案根据未成年人违法犯罪行为发生的规律，将未成年人的偏常行为分为不良行为、严重不良行为、犯罪行为等由轻及重的三个等级，针对不同的等级采取相应的措施。

“从形式上看，删除第38条的规定导致草案的分级干预制度设计中缺少了一环，即对虽然构成犯罪，但因为未达到刑事责任而不予追究刑事责任的未成年人，没有干预机制。”李钺锋委员指出，当前，社会对犯罪低龄化的问题非常关注，对于这部分未成年人，如果处理不好，一方面社会公众不满意，认为放纵了犯罪；另一方面，也不利于对这部分未成年人的教育矫治，他们可能因此在违法犯罪道路上越走越远，危害越来越大。

今年7月份，全国人大常委会曾经就预防未成年人犯罪法修订草案征求意见，当时征求意见稿中第五章，规定的是对不予刑事处罚行为的矫治。鲜铁可委员表示，这次修订草案把这章删除了，分级处置制度就缺少了重要一环，会导致司法机关在“一放了之”或者“一判了之”之间左右为难。

有委员建议可在预防未成年人犯罪法修订草案中进一步明确收容教养制度，明确规范具体的适用标准、决定程序、执行场所、执行方式等，严格加强监督管理，提升科学性和透明度，同时对监护人追究责任。

中国政法大学犯罪心理学研究中心主任马皑认为立法有两个目的，一是惩治，二是预防。马皑接受《中国新闻周刊》采访时表示，惩治是公众一种情感上的心态，但关键是减少和预防犯罪。在马皑看来，修法之后，能够让所有的青少年都能够真的从修法当中知道自己什么可以做，什么不能做，修法才是有用的。

多位受访学者表示，此次《未成年人保护法》的修改，应结合《预防未成年人犯罪法》的修改，同时二者都需要弥补可操作性差的不足。